OPINI (Lentera) - Di tengah semangat efisiensi birokrasi dan penguatan otonomi daerah, Jawa Timur masih mempertahankan sebuah lembaga yang bahkan tidak dikenal dalam struktur pemerintahan daerah nasional: Badan Koordinasi Wilayah (Bakorwil). Lembaga ini unik karena hanya ada di Jawa Timur.
Persoalannya, apakah keberadaan Bakorwil masih relevan di era desentralisasi saat ini, atau justru menjadi simbol tumpang tindih kelembagaan yang semakin membebani tata kelola pemerintahan daerah?
Secara historis, embrio Badan Koordinasi Wilayah (Bakorwil) sebenarnya sudah ada sejak jaman penjajahan Belanda, namun soal nama yang berbeda, fungsinya hampir relatif sama, yaitu antara lain mengkoordinasikan pelaksanaan pemerintahan dan pembangunan daerah.
Di jawa Timur, Bakorwil dibentuk berdasarkan Perda Provinsi Jawa Timur Nomor 16 Tahun 2016 yang bertujuan untuk meningkatkan fungsi koordinasi, pembinaan, dan pengawasan pemerintahan di tingkat kabupaten/kota.
Di Jawa Timur terdapat 5 (lima) Bakorwil yaitu Madiun, Bojonegoro, Malang, Pamekasan dan Jember.Keberadaan Bakorwil di Jawa Timur adalah satu-satunya OPD yang ada di Indonesia.
Namun di era desentraliasi yang bertumpu pada Kabupaten/Kota, eksistensi Bakorwil dalam menjalankan tugas pokok dan fungsinya mulai dipertanyakanoleh berbagai pihak.
Yang dipertanyakan adalah seputar apakah Bakorwil efektif dalam menjalankan tugas pokok dan fungsinya ditengah-tengah otonomi daerah, keberadaan Bakorwil apakah bermanfaat atau tidak untuk mensejahterakan masyarakat, bagaimana landasan hukum positif dalam pembentukan Bakorwil sebagai perangkat daerah Provinsi? Dan bagaimana keberadaan Bakorwil dari sisi yuridis, sosiologis dan filosifis serta tupoksinya?
Tulisan ini mencoba untuk menjawab berbagai problematika eksistensi Bakorwil di tengah-tengah hiruk-pikuk otonomi daerah dan efisiensi yang didengung-dengungkan oleh pemerintah dalam menghadapi situasi ekonomi yang tidak menentu.
Perspektif Yuridis
Pembentukan atau eksistensi Bakorwil tidak mempunyai dasar hukum, dan secara hukum positif keberadaan Bakorwil tidak diakomodasi dalam peraturan perundang-undangan.
Keberadaan Bakorwil tidak diatur secara eksplisit dalam peraturan Perundang-undangan yang mengatur penyelenggaraan pemerintah daerah khususnya regulasi yang mengatur Kedudukan dan Pembentukan Perangkat Daerah sebagaimana diatur dalam UU No.23 Tahun 2014 dan PP No.18 Tahun 2016.
Hal ini dapat dilihat dari Peraturan Perundang-Undangan bahwa Pemerintah Pusat tidak mengakui kedudukan Bakorwil sebagai salah satu perangkat daerah. Hal ini dibuktikan dengan beberapa surat resmi dari Kemendagri dan Kemenpan RB terkait Bakorwil Jawa Timur yang pada prinsipnya mengharapkan adanya penyelarasan kedudukan Bakorwil Jawa Timur dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku (Balitbang Provinsi Jatim, 2023).
Kondisi ini menimbulkan pesoalan pelik dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Memperhatikan Peraturan Pemerintah 18 Tahun 2016 ketentuan pasal 24 ayat (5) hanya mengatur ada 5 unsur penunjang serta 1 unsur penunjang lainnya yang dapat dijalankan oleh perangkat daerah berbentuk badan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, unsur penunjang yang dimaksud yaitu unsur perencanaan; keuangan; kepegawaian; pendidikan dan pelatihan; dan unsur penelitian dan pengembangan.
Sedangkan dari keempat unsur penunjang sesuai pasal 24 ayat (5) tersebut bahwa tidak ada satupun unsur penunjang Bakorwil dapat diwadahi ke dalam perangkat daerah.
Pembentukan perangkat daerah berbentuk badan yang melaksanakan fungsi penunjang lainnya (di luar unsur perencanaan; keuangan; kepegawaian; pendidikan dan pelatihan; penelitian dan pengembangan) memiliki syarat harus diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan dan memberikan pelayanan yang menunjang pelaksanaan tugas dan fungsi semua Perangkat Daerah provinsi.
Kedua syarat ini bersifat kumulatif artinya kedua syarat tersebut harus dipenuhi semua tanpa terkecuali (Balitbang Provinsi Jatim, 2023).
Berbeda halnya dengan beberapa perangkat daerah lainnya yang berbentuk badan, misalnya badan penghubung daerah provinsi atau pembentukan badan penanggulangan bencana daerah yang pembentukannya diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan.
Dari pemahaman hukum positif di atas bahwa pembentukan Bakorwil Jawa Timur tidak memenuhi ketentuan sebagaiamana yang diatur dalam PP No 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah.
Keberadaan Bakorwil tidak mempunyai dasar hukum positif, artinya posisi Bakorwil tidak mempunyai legalitas.
Demikian pula dari sisi anggaran pun tidak mempunyai legalitas yang kuat, selama ini anggaran Bakorwil menebeng atau menumpang pada Badan Penghubung Daerah yang merupakan perangkat daerah eselon III.a (tiga a), padahal pembentukan Bakorwil merupakan perangkat daerah yang setingkat eselon II a (dua a).
Suatu keanehan bahwa perangkat daerah eselon II.a anggarannya ikut menebeng eselon III.a. Dari sisi perspektif hukum positif apakah diperbolehkan eselon di atasnya (II.a) anggarannya ikut eselon dibawahnya (III.a)? Dan apakah hal ini tidak berpotensi pemborosan dan mengandung kerugian Negara? Kalau iya benar, berapa besar in-efisiensinya? padahal keberadaan Bakorwil sudah bertahun-tahun ada di Jawa Timur.
Perspektif Sosiologis dan Filosofis
Secara filsofis bahwa Eksistensi Bakorwil bertujuan sebagaiupaya untuk mewujudkan penyelenggaraan pemeritah daerah secara efektif dan efisien untuk meningkatkan pembangunan yang berdampak pada kesejahteraan masyarakat. Eksistensi Bakorwil untuk mendekatkan atau memudahkan pelayanan kepada masyarakat dengan mengurangi rentang kendali antara pemerinah Provinsi dengan Pemeirntah Kabupaten/Kota yang ada di Jawa Timur dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.
Keberadaan Bakorwil bertujuan untuk menunjang perangkat daerah lain di lingkungan pemerintah Provinsi Jawa Timur dengan prinsip efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Namun dalam realitasnya bahwa eksistensi Bakorwil tidak berfungsi seperti yang diharapkan, tidak efektif dan tidak efisien. Secara sosiologis bahwa eksistensi Bakorwil dipahami sebagai upaya untuk memudahkan rentang kendali penyelenggaraan pemerintah daerah yang dilakukan Pemerintah Provinsi atas Pemerintah Kabupaten/Kota.
Dalam pelaksanaannya hal ini ada kendala dengan desentraliasi, dimana lanskap hubungan antara pemerintah kabupaten/kota dengan pemerintah provinsi telah mengalami perubahan.
Perlu dipahami bahwa prinsip dasar desentralisasi bertumpu pada hak masyarakat Kabupaten/Kota, Keberadaan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota untuk memperkuat, melayani dan menopang kesejahteraan masyarakatnya (Rondinelli dan Cheema, 2010), sedangkan posisi Pemerintah Provinsi mempunyai kewenangan sebatas sebagai penghubung antar daerah Kabupaten/Kota.
Overlap Tupoksi
Dari perspektif tugas pokok dan fungsi Bakorwil menjadi pertanyaan akan kewenangan yang dimiliki selama ini danbagaimana efektivitasnya dalam menjalankan perannya? Tugas Pokok dan fungsi (Tupoksi) Bakorwil selama ini debatable, apakah bermanfaat atau tidak, dan banyak pihak sangat meragukan akan efektivitasnya. Dan bagaimana kinerjanya, apakah terukur dan berdampak atau tidak?
Tupoksi Bakorwil selama ini dipandang oleh berbagai pihak tumpang tindih dengan tupoksi Perangkat Daerah lain di lingkungan Pemerintah Provinsi Jawa Timur.
Selain tumpang tindih tupoksinya, posisi Bakorwil berhadapan dengan otonomi daerah yang diletakkan pada Kabupaten/Kota. Kewenangan konkuren Pemerintah Provinsi adalah lintas batas antara Kabupaten/Kota. Dalam konteks kewenangan lintas batas ini seharusnya Bakorwil menjembatani kerja sama antar daerah Kabupaten/Kota, namun selama ini Bakorwil diyakini tidak menjalankan fungsi ini, kalaupun menjalaninya tidak berjalan efektif.
Namun ada klaim sepihak tanpa argumen ilmiah yang kuat bahwa Bakorwil telah berhasil untuk menangani beberapa konflik kepentingan seperti perebutan Gunung Kelud antara Pemerintah Kabupaten Blitar dengan Kabupaten Kediri, atau konflik antara Pemerintah Kabupaten Bondowoso dengan Pemerintah Kabupaten Banyuwangi tentang Gunung Ijin (Balitbang Provinsi Jatim, 2023).
Apakah klaim itu benar atau tidak, ilmiah atau tidakdan apakah keberhasilan itu bukannya karena perangkat daerah yang membidangi sesuai tupoksinya seperti Biro Setda Provinsi Jawa Timur?
Dalam kasus konflik air terjun Tumpak Sewu yangberkepanjangan antara Kabupaten Lumajang dan Kabupaten Malang Bakorwil Malang tidak bisa berbuat apa-apa dan tidak melakukan apa-apa, justru yang menyelesaikan adalah Dinas Pekerjaan Umum Sumber Daya Air Provinsi Jawa Timur (PU SDA Jatim, 2026).
Demikian pula konflik antara Kabupaten Lumajang dan Kabupaten Probolinggo persoalan Puncak P30, seharusnya Bakorwil yang menjadi wilayah kerjanya untuk mendorong kerja sama kedua belah pihak untuk kekerjasama saling menguntungkan. Karena tidak ada kesepakatan pada akhirnya pihak Kabupaten Lumajang mendirikan tempat wisata sendiri di dekat Puncak P30 yang jaraknya sekitar 200m yaitu yang dinamai Puncak B29.
Hampir relatif sama bahwa Bakorwil dalam kasus konflik antara Kabupaten Lumajang dengan Probolinggo ini tidak berperan (Balitbang Provinsi Jatim, 2022).
Padahal seharusnya Bakorwil menangani lintas batas dan kerja sama antar daerah seperti ini.Dalam kasus lain kerja sama antar daerah selingkar Wilis dalam pengembangan infrastruktur untuk pariwisata yang termasuk Program Strategis Nasional (PSN) yang meliputi Kabupaten Nganjuk, Kabupaten Kediri, Tulungagung, Trenggalek, Ponorogo dan Kabupaten Madiun Bakorwil tidak berperan maksimal untuk menciptakan kerja sama antar pihak (BRIDA Provinsi Jatim, 2023).
Dalam kasus yang lain tata kelola pemerintahan kolaboratif antara pemerintah daerah di kawasan lintas selatan dalam pengelolaan pariwisata antaraKabupaten Trenggalek dengan Tulungagung Bakorwil tidak punya inisiatif untuk menciptakan kerja sama dalam tata kelola pariwisata kawasan lintas selatan (BRIDA Provinsi atim, 2024).
Di lain pihak bahwa kerja sama antar daerah atau penanganan konflik antar daerah Kabupaten/Kota menjadi tupoksi Biro Pemerintahan Setda Provinsi Jawa Timur. Demikian pula Tupoksi yang lainnya sudah habis dikerjakan oleh perangkat daerah baik berupa Badan, Dinas ataupun biro-biro yang ada di Setda Provinsi Jawa Timur dan organ vertikal Pemerintah Pusat yang ada di daerah.
Di sinilah terjadi tumpang tindih tupoksi, sehingga eksistensi Bakorwil dipertanyakan peran dan fungsinya dalam pembangunan daerah, baik fungsi koordinasi, pembinaan, pengawasanpemerintahan di tingkat Kabupaten/Kota.
Rekomendasi Kebijakan
Keberadaan Bakorwil saat ini berada dalam posisi sangat dilematis. Kalau tetap dipertahankan berhadapan dengan beberapa hal:
1. Dari konstruksi hukum positif bahwa keberadaan Bakorwil tidak ada landasan hukumnya dan tidak diakui oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku;
2. Dari sisi penganggaran Bakorwil tidak ada landasan hukum yang kuat untuk menopangnya, selama ini untuk penganggarannya masih menebeng/menempel pada Badan Penghubung Daerah yang eselonnya berada di bawahnya;
3. Dari perspektif sosiologis maupun filosofis bahwa Bakorwil tidak berfungsi dengan baik karena berbenturan dengan tupoksi perangkat daerah lainnya dan azas desentralisi;
4. Bakorwil tidak mempunyai tupoksi yang jelas, tumpang tindih dengan perangkat daerah lainnya. Kalaupun mau diperkuatataupun direvitalisasi, tidak ditemukan rumusan kelembagaandan penopang tupoksinya.
Rekomendasi yang diberikan berkaitan dengan kebijakan yang dapat diambil Pemerintah Provinsi Jawa Timur sesuai dengan kewenangannya.
Dengan memperhatikan beberapa hal tersebut di atas terutama dari aspek hukum (tidak ada dasar hukum positif) dan aspek lainnya.
Sesuai kewenangan yang dimiliki Pemerintah Provinsi Jawa Timur, maka pilihan kebijakan yang tepat adalah merekomendasikan bahwa untuk menghindari kekosongan hukum positif dan aspek negatif lainnya Bakorwil layak untuk ditiadakan keberadaannya, hal ini sejalan dengan efektivitas dan efisiensi anggaran yang selama ini menjadi beban Pemerintah Daerah Provinsi Jawa Timur.
SDM yang dipunyai dapat dilimpahkan untuk memperkuat Organisasi Perangkat Daerah yang lain dengan catatan harus uji kompetensi sesuai organisasi yang dituju berdasarkan peraturan perundang yang berlaku.
Penulis: Prof.Dr.Drs. Irtanto,M.Si, Peneliti Ahli Utama, bidang Politik dan Pemerintahan, Pengajar Administrasi Publik Badan Riset dan Inovasi Daerah Pemprov Jatim
.jpg)
